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关于农业专项资金绩效审计的思路
2020-09-10 15:25
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  摘要:改革开放的实践充分证明,只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重,坚持农业基础地位,坚持走中国特色农业现代化道路,才能不断解放和发展农村社会生产力,推动农村经济社会全面发展。近年来,随着社会主义新农村建设步伐的加快,中央和地方财政于农业专项资金的投入也逐年增加,提高农民收入、改善农村基础设施的背景下,如何科学、合理地引导农业专项资金的投入和使用,保证投入农村的专项资金使用的经济性、效率性和效果性,已成为社会主义新农村建设中的一项重要工作,加大对农业专项资金管理、使用情况的监督检查,及时发现和纠正挤占、挪用和虚报冒领资金等违纪违规问题,有效遏止侵害农民利益行为的发生,引导农业专项资金节约、科学、合理使用,促进农业专项资金使用效率的高效使用,提高公共财政农业投入绩效,调整农业结构,推进宏观调控政策落实和制度完善等方面有重要的现实意义。本文就农业专项资金绩效的概述、绩效审计的目标和作用、重点内容、加强农业专项资金绩效审计应注重的几个方面进行了初步探讨。

  关键词:农业专项资金    绩效审计   探讨

  农业专项资金属于财政专项资金的一部分,和其他财政专项资金有相同之处也有其独特之处,总体上说农业专项资金是指除正常农业事业经费以外,由本级财政预算内、外安排,上级财政和主管部门拨入,国内外银行贷款、国际金融机构援贷项目投入以及农业有关职能部门经批准按规定渠道收取,就是为了发展农业生产、繁荣农村经济、提高农民收入,用于改善农村的基础建设,运用科学手段来提高农村的工作效率,保障农村建设和农民利益而实施的专项支出。主要包括农业发展基金、林业资金、农业开发资金、农业科技推广资金、支农周转金、扶贫资金、水利建设资金和援助贷款项目资金等。从资金来源渠道看,主要是中央国债及中央预算资金、地方各级政府财政本级预算安排资金及配套资金、项目建设资金及乡村农民筹资金、政策性贷款等。

  农业专项资金除了具有其他财政专项资金的特点外,还有自身的特点:一是政策性强,农业专项资金筹集、分配和管理由综合部门财政部门负责,实行专款专用专户管理,财政部门具体负责政府部门对农业投入资金项目的制定,每项农业专项资金安排都围绕国家政策,资金的用途和使用范围都有明确的规定;二是点多面广线长,各项农业专项资金的分配主要有农业主管部门和农业开发部门负责,并且对农业专项资金用款单位立项随时进行可行性研究,参与决策设计投资方案、投入资金大小、时间和项目管理等各个环节,农业专项资金逐级进行下拨,最后到达用款单位,项目惠及千万家农户;三是实效性强,每笔资金要求都发挥应有的效益,切实为农业、农村和农民带来福利,造福于民;四是收效慢,受自然因素制约,不少项目发挥作用慢,需要较长时期才能见到效益;五是效果表现出多样性。农业专项资金的投资效果,有些表现出经济效益,有些表现出社会效益,有些则表现为生态效益

  一、农业专项资金绩效审计概述

  农业专项资金绩效审计就是要在真实性、合法性审计的基础上关注经济性审计、效率性审计和效果性审计即以上三方面的效益,并以如何使综合效益最大化来开展调查,重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的重大损失浪费问题,揭示影响效益的因素和环节,及时提出意见和建议,规范资金投入、拨付和使用行为,保证资金健康有效运行,发挥最大效益。农业专项资金绩效审计与其他财政专项资金绩效审计相比,农业财政资金突出了农业的基础性和公益性的特点,与其他财政专项资金相比,该类项目资金根据农业生产的区域分布特点和规律,统一布局、集中使用,投入中体现了对广大农民的扶持性特点。

  由于农业专项资金为专项项目资金,农业专项资金的筹集、分配和管理由财政部门负责,每项资金都围绕国家政策安排,有明确的用途和使用范围,实行专款专用专户管理,所以该类资金具有独特的有别于其他财政专项资金审计方式,审计有严格的要求,审计中应当明确国拨资金和配套资金的具体数额。

  强调长期绩效审计农业资金投入具有回收期长见效慢等特点,农业专项资金绩效审计必然体现出强调全流程绩效审计的独特性。既要从源头上,对影响资金分配的中长期发展战略规划和农业主管部门进行审计,又要从资金具体使用单位乃至成果转化后的长期绩效进行审计,农业专项资金绩效审计在这种情况下,更应该关注农业专项资金投入的长期绩效,将农业专项资金投入与该投入对农民生活水平的带动作用等绩效统并起来考虑长期绩效的体现。而其他财政专项资金的绩效审计,有的对资金主管部门绩效审计的份量安排较少,有点较少开展对成果的审计,所以不必过分强调全流程的审计。

   农业专项资金绩效审计的目标和作用

  “三农”问题直接关系到整个国家经济社会的全面、协调和可持续发展,作为国家经济社会运行“免疫”系统的政府审计,加强和深化“三农”审计,尽早发现和揭示“三农”方面可能存在的重大问题和隐患强化农业资金绩效审计,是贯彻落实科学发展观,全面推进小康社会建设的必然要求深化农业专项资金绩效审计,是推进城乡经济社会发展一体化,促进城乡统筹协调发展的客观需要。加强农业专项资金绩效审计意义在于一是推动农业专项支出预算改革,完善资金管理制度,维护资金安全完整二是促进问责机制的建立,揭露和反映专项资金在分配、拨付、管理、使用中存在的决策失误、损失浪费、效益低下行政权力失控或不作为、乱作为造成管理不善、损失浪费、利用率低下等问题重点审查违规使用“三农”资金、虚报冒领农业补贴资金和资金使用效益低下等三是分析和评价由于农村经济体制尚缺陷,农业比较效益低下,农业基础设施和技术装备落后,人口资源环境约束增强,管理缺损所导致的影响农民增收缓慢,农业发展滞后的深层次问题以加强农业基础地位,增加农民收入,提高农村社会事业和公共服务水平;四是对资金的使用效果、政策实施效果和目标实现状况等进行分析和评价,发挥的审计预警性、建设性作用,以促进“三农”资金合规有效使用,加强农业基础设施建设,提高农业效益,增加农民收入,全面提高农村社会事业和公共服务水平,推进城乡经济社会发展一体化,统筹城乡协调可持续发展。深化农业专项资金绩效审计是提高政府审计工作水平,推进审计事业发农业专项资金绩效审计通过促进财政资金实现最佳投入产出关系,确保资金运行的现实绩效和潜在绩效。

  农业专项资金绩效审计的内容和重点

  作为农业专项绩效审计,对于资金的使用效果,不应仅仅停留在“抓问题、找原因”这一层面,还应向“想对策”的方向发展,本着社会效益、生态效益的目的提出对策,应该是政府乃至于被审计单位所期望的。从农业项目资金投向来看,主要用于农业基础设施建设、促进农业发展生产和改善农民生活等方面的资金。农业专项资金绩效审计内容主要包括以下几方面:  

     (一)项目立项的决策绩效审计

      首先,看立项是否进行了可行性研究、审查项目的可行性即投资决策是否恰当、立项是否科学、背景是否真实、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否符切实可行、是否符合当地自然社会实际条件和可持续发展的要求其次,立项环节主要检查是否违背有关方针政策,投放方向是否合规合理,有无虚假申报、重复申报、随意申报、盲目申报、忽视社会和谐发展的问题对应实行招投标的项目是否实行招投标制度,以及程序是否合法、手续是否健全;最后,查项目概预算情况,看是否经济合理、体现节约的原则,有无高估冒算、虚列概算等问题。

  (二)项目管理绩效审计

  主要审查项目是否按照审批的计划进行实施,是否存在擅自改变项目计划、调整项目规模和改变建设单位等问题。主要表现在个别部门在项目批准计划下达之后,擅自变更实施计划,不按规定履行报批手续,随意增加相关项目预算支出,或是在实施中隐瞒投资项目资金的具体去向。这些问题主要涉及到项目执行部门,他们在农业专项资金项目的立项及立项执行中考虑是否全面。

  (三)资金的管理使用绩效审计

  一是农业专项资金筹集和拨付审计是否按规定比例落实应配套的资金,资金下拨环节审计要检查财政的配套资金是否及时、足额下拨到位,项目主管部门是否存在滞留、截留、挤占挪用以及损失浪费等问题。掌握项目整体规划、实施计划和上级部门的批复,审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符,有没有不按计划分配资金,导致大量资金闲置,结余沉淀、资金拨付率低、影响资金使用效率的问题

  二是从资金的拨付情况入手,查阅财政部门下达的指标文件、项目批件、拨款单等资料,核对拨付的专项资金与申报立项的用途是否一致,分配过程中是否存在随意性大、透明度差、转移资金流向、“暗箱操作”等现象;检查专项资金到位情况、已到位的资金数额的真实性及其到位的时间,了解有关部门是否按规定程序及时、足额的拨付资金,有无滞留、截留、挤占、挪用、违规使用专项资金以及损失浪费现象;检查是否存在项目主体或主管部门通过虚报人数、编造虚假材料等方式套取、骗取、违规领取财政资金的现象。

  (四)农业专项资金效益结果审计

    农业项目效益审计不应仅仅评价项目所体现的经济效益,还要客观的评价项目所体现的社会效益和生态效益,避免只考虑短期效益的现象,注重分析潜在的长期效益,既要进行趋势分析和宏观分析,更要注意不确定性因素分析,绩效评价才能客观。

  (五)注重后续审计

  绩效审计成果能否被有效运用,关系到绩效审计的长远,深入地发展,特别是农业专项资金投资项目见效慢,周期长,需要在一段时间后表现出来。因此在项目结束后,应及时对审计报告中提出的审计建议、整改措施的落实执行情况进行审计跟踪,必要时可以安排设计机关进行后续审计。

    农业专项资金绩效审计应注重的方面

  一是项目定位于“揭示问题,减少损失浪费,提高绩效”。着重加强审计项目投入运行后所带来的经济效益、生态效益和社会效益,看其实际投入使用后经济效益如何,进而对其绩效情况做出定性或定量的评价。对于没有达到预期目标的项目,应调查分析其影响效益的各个环节存在的问题,进而从制度、体制和管理等各个方面揭示存在的问题,明确责任,提出审计意见和建议。

  二是准确把握政策界限,实事求是处理问题。在涉农资金绩效审计中,应深入研究新情况和解决新问题,避免简单化地看问题。应准确把握政策界限,实事求是处理问题,实事求是的作出评价,积极提出审计意见,推动有关政策制度的完善; 对于新农村建设中出现的新情况、新问题,特别是一些无法可依、无章可循的问题,要加强分析研究,及时反映情况,促进政府及有关部门健全制度、规范管理。

   三是根据不同管理层面,分别提出审计意见和建议。对于实施单位资金管理和工程项目管理存在的问题应以审计决定和审计意见纠正和督促其加强管理确保工程项目达到规划设计要求; 针对资金管理工程项目管理提出加强和改进上级议。

  四是抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计是落实财政支农专项资金审计的关键。绩效审计不但要反映存在的问题,而且要分析问题的原因,对资金的使用效益、管理水平、科学决策等进行全面合理评价。对审计发现问题的事实,作出正确的判断和定性。自下而上综合分析制约和影响农村发展、农民增收方面的政策、制度缺陷,从加强宏观管理,完善政策、法规,促进改革,提高效益的角度,提出针对性强、切实可行的意见和建议,发挥审计监督的建设性作用。

  五是农业专项资金的配置和使用牵涉面广,开展后续跟踪审计,有利于评价审计建议和措施的执行结果,帮助和促进农业专项资金管理部门更好的执行审计建议,落实改进措施,完善农业专项资金制度,提高农业专项资金使用效益。跟踪检查农业资金管理部门对审计决定的落实情况、对审计建议的采纳情况以及该审计项目的质量进行后续的检查和评价,以便审计机关更好地实现审计项目的质量控制。农业专项资金政府绩效审计不仅要着眼于资金现时的经济效益和社会效益,更要注意未来的经济效益和社会效益以及制度的完善,使其真正需要保障的群体能够受益。

  六是开展农业专项资金绩效审计需要审计人员具备较高的专业水平和复合的知识结构,没有良好的绩效审计队伍,农业专项资金投资项目的综合效益就缺乏了全面、科学的分析评价。目前审计人员知识结构较为单一,加强审计人员专业技能素质已成为必然要求,重点对农业方面基础知识、政策法规和审计技术方法等方面进行培训和研讨,全面、科学对农业专项资金投资项目综合效益进行分析评价,培养建立知识全面、结构优化、素质较高有较强分析研究能力、精通计算机应用的农业专项资金绩效审计队伍是全面开展农业专项资金绩效审计的必要保障。


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