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PPP项目跟踪审计的难点及思路
2020-05-15 16:06
来源: 汉中市审计局
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  摘要:近年来,PPP模式在我国基础设施领域规模逐渐扩大,也成为推动经济发展的重要力量, PPP项目的审计监督已经成为政府投资项目审计工作的重要组成部分。由于PPP项目与传统工程项目审计有较大差异,审计监督的内容、程序、主体相对复杂,对PPP项目的跟踪审计也在初步探索和学习的阶段,学习如何实施对PPP项目的跟踪审计有着极其重要的意义。

  关键词:PPP模式 跟踪审计 政府投资

  Public-Private Partnership(简称PPP)模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种政府与社会资本的合作关系,政府采取竞争性方式择优选择社会资本,双方订立合同,明确责权利关系,通常由社会资本承担项目的设计、建设、施工、运营、维护等工作,贯穿于项目的设计、融资、建造、运营、维护到移交的全生命周期。

  PPP模式即可以激发市场活力、扩大有效投资,提升公共产品的服务质量,又能够推进政府职能的有效转换,全国各地正如火如荼的推广。近5年来,全国已有4302个PPP项目签约落地,带动投资约6.6万亿元,涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域的一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。

  一、PPP项目发展的三个阶段

  第一阶段:起步阶段。1994年国家计委确定BOT项目试点,可以称为中国PPP元年。

  第二阶段:发展阶段。2002年我国社会主义市场经济体制已经初步建立,市场在资源配置中发挥基础性作用,以公有制为主体多种所有制共同发展为PPP的推广提供了理论基础。2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》,该办法的出台是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。

  第三阶段:普及阶段。2014 年,财政系统组织了多次官方PPP培训,住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见,同时地方政府积极上报PPP试点项目。

  二、PPP模式的特殊性

  相较于传统的建设项目,PPP项目具有一些独有的特点。

  一是项目前期必须编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作;为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

  二是社会资本依法成立项目公司,由项目公司负责项目建设、融资等工作。政府制定机构参股项目公司,项目实施机构和财政部门监督出资。

  三是PPP项目合作期限长,一般政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。

  四是PPP项目风险众多。(1)项目可行性风险,即PPP项目合作方是否选择最合适的项目实施形式;(2)前置条件风险,即PPP项目合作方是否拖延完成项目的前期准备工作而影响到整体进度;(3)财务风险,即PPP项目融资以及还本付息的难易程度;(4)建设风险,即PPP项目的建设成果是否达到预期目标;(5)运营风险,即私营部门在执行双方签订的运营、维护和发展合同时是否未履行或未充分履行合同条款;(6)需求风险,即PPP项目的实际需求与可行性分析是否存在差异;(7)收入风险,即当PPP项目运营收入下降时,私营部门是否过高收费影响公众利益;(8)不可预计风险即自然灾害等不可抗力影响工期和质量等;(9)终止风险,即PPP合作方因破产等原因终止项目的风险;(10)剩余价值风险,即PPP项目合同期满后剩余资产的归属风险。

  三、PPP项目审计难点

  相对于传统建设模式,PPP模式因具有参与投资主体多、利益关系复杂、风险众多等特点,给PPP项目审计带来了严峻挑战。

  一是PPP项目规范实施难。一些地方为了让项目尽快落地实施,通过不合规的政府购买服务,进行基础设施融资,或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式,借PPP之名行变相融资之实。

  二是PPP项目的立法不明确。我国尚未有PPP立法,目前有关PPP的法规多为部门和地方制定,法规层次较低,法律效力不高,且还存在财政部和国家发展改革委两个部门版本,未形成完整的法律体系。

  三是PPP项目参与主体多传统建设模式,项目参与方主要为政府和承包方,参与主体少,合同关系明确,其投资方、合同甲方均为建设单位。引入PPP模式公私共建基础设施,环节复杂、参与主体多,往往增加了政府、社会资本、项目实施机构、项目公司等参建单位,参建主体更多,利益诉求差异大。

  四是专业人才队伍建设难。由于PPP项目环节复杂,涉及很多领域的专业知识,通常地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策和业务的专业人员,也缺乏PPP项目管理经验,实际操作能力相对不足。

  四、PPP项目审计思路

  一是以政策法规执行情况为基础。国家出台一系列规定,在政府与社会资本合作、融资、采购管理等方面严格规范PPP项目的运行。如《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)、《PPP采购管理办法》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)等。国家审计机关应该关注国家重大政策措施和宏观部署的贯彻落实情况,关注项目是否存在政策缺位、执行不力、钻政策空子等问题,充分发挥好经济运行“安全员”的职责。

  二是实行全过程监督。审计监督贯穿于PPP项目全生命周期,从传统的项目竣工结(决)算审计延伸至PPP项目管理、征地拆迁、招投标、合同签订、投资绩效审计等。国家审计机关应该有计划的从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交各个阶段进行审计监督。PPP项目识别阶段,监督各部门作出科学而审慎的决策,保障地方财政平稳运行。PPP项目准备阶段,审计机关应对项目实施方案的风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等事项进行监督。PPP项目采购阶段,社会资本的选择是PPP模式的关键环节,审计机关应监督项目实施机构是否根据项目的特点,依法选择适当的采购方式。PPP项目执行阶段,合同管理是重中之重,审计机关应监督合同管理是否有效,风险分配是否科学合理,合同履行既要维护政府和社会公众的利益,同时也要维护好社会资本的合法权益。PPP项目移交阶段,审计机关应监督社会资本把满足性能要求的项目资产、知识产权和技术法律文件完整移交给政府指定机构,办妥法律过户和管理权移交手续。

  三是审计重点从成本核算转为合同管理、成本核算、投资绩效审计传统建设项目程序主要包括项目决策、设计、施工和竣工验收等主要阶段,政府主要审计造价和财务管理的合规性,通过成本核算降低财政投入资金,其审计范围属于事后审计监督。PPP项目运作流程比传统项目更复杂、建设周期更长、交易结构更复杂。PPP模式通过竞争性方式择优选择社会投资方,由社会资本方承担项目的融资、设计、采购、建设、运营、维护等工作,各阶段相互衔接,密切关联,运用传统的后期介入成本核算不利于国家审计绩效的提升,难以实现项目的既定目标,因为影响项目的关键节点在于项目规划、采购、绩效考核等阶段。所以,审计重点应当需要从成本核算转为PPP项目合同管理、成本核算、投资绩效审计并重的公共投资项目审计模式。

  注意风险管控。加强地方政府PPP项目或有负债风险管控,以推动地方政府平台公司市场化转型为抓手发挥国有资本引导和放大作用,强化金融机构的审慎经营职责加强PPP项目市场化收入预期不达标风险管控,调动项目公司主观能动性。进一步完善国有资本特别是中央企业参与PPP项目业务风险管控,严格准入条件,严肃责任追究,严防国有企业以表外融资、明股实债等方式隐形提升杠杆率。

  五、结语

  审计作为国家治理组成部分,应对政府部门和社会资本对PPP项目风险的分担进行认真关注保证PPP项目的经济效益和社会效益,维护社会公平公正,实现社会效益最大化是政府监管的根本。国家审计机关进行审计要具有合规性、合法性、有效性,审计机关应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍或聘用相关专业人才,以更好的发挥审计监督的作用

  参考文献:

  [1] 吴德纯,贺骏.《浅谈PPP项目审计的要点》,宜昌市审计局.

  [2] 郑鑫佳.《关于ppp模式项目审计的思考和建议》,监利县审计局.

  [3] 《如何开展PPP项目的全过程跟踪审计》,中华建设网.

  [4]《如何开展PPP项目的审计监督》,湖北省宜昌市审计局,审计署网站.

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